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生态丨环境立法为“美丽中国”护航
能源节能 2020-03-16 22:32

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生态丨环境立法为“美丽中国”护航。作为改革开放初期十大立法之一,环境法可以说是伴改革开放而生,因改革开放进程而变,其发展脉络也折射出我国环境治理40年的嬗变。

本报记者郄建荣

在建国70周年之际,围绕过去几十年里中国环境法治建设的历程及当前的环境保护问题,深度专访了中国政法大学教授、中国政法大学污染受害者法律援助中心主任王灿发。经过40年的发展,环境保护基本法从1979年《环境保护法》到1989年正式通过,再至2014年的修订,其法律体系、法律原则、法律制度等各方面都渐趋完善,涵盖自然资源保护和污染防治的环境标准体系已经成型。

1978年,做了两年多大队会计的王灿发考上吉林大学法律系,5年后的1983年,在北大进修时他首次接触环境法。此后30多年,王灿发几乎一刻未离环境法学,见证了改革开放以来中国环境治理特别是环境立法的变迁,凭借自身及所创建的污染受害者法律帮助中心,勉力推动着环境法的执行和遵守。

正在全国人大常委会审议的环保法修正案草案,对政策环评、环境权益、公益诉讼等众多实践中被证明行之有效的环境法律制度却只字未提。这引起了众多环境法学家的不解。

在建国70周年之际,围绕过去几十年里中国环境法治建设的历程及当前的环境保护问题,界面新闻深度专访了中国政法大学教授、中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发。

“我国在环境立法方面起步很早,《环境保护法》是十一届三中全会召开后,我国制定的十部法律之一。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发告诉《民生周刊》记者,“环保法竟然能够挤进去,说明当时的领导人看得很远,很有战略眼光。”

“新修改的民诉法已经规定了环境民事公益诉讼制度,并授权实体法对原告资格进行规定。环保法作为环境保护领域的综合性立法,理应在这个问题上作出详细规定。”包括中国社会科学院法学研究所研究员马骧聪、北京大学环境法学教授汪劲、中国政法大学环境法学教授王灿发以及环境法学家、全国人大代表吕忠梅在内国内十多位著名学者都持上述相同的观点。

环保法体系不断完善的40年

1979年至今,从环保法起步,伴随我国生态文明建设进程,特别是“绿水青山就是金山银山”等新理念的提出,我国环境法治体系基本建立,法规逐步完善,条文越来越严密,环境违法处罚力度越来越大,“长出牙齿”的环境法正为“美丽中国”保驾护航。

环保部建议增加公益诉讼内容

界面新闻:中国的环保法治体系是怎么一步步完善的,大概可以分为几个阶段?哪些是比较关键的转折点?

挤进十大立法

近年来,在各方面的推动下,建立环境公益诉讼制度,逐步形成了社会共识。据介绍,万鄂湘、梁从诫等全国政协委员以及吕忠梅、黄细花等全国人大代表,先后提出多项相关建议和议案,建议从法律上明确环境公益诉讼制度,新闻媒体对环境公益诉讼做了大量宣传报道。

王灿发: 中国对于环保立法的重视还是比较早的,十一届三中全会以后制定的前10部法律中就有两部环保的法律,一部是《森林法》,另一部是《中华人民共和国环境保护法》。这后一部法律于1979年9月13日原则通过,并且在之后试行的十年期间,又制定了多部有关环保的法律,比如《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《森林法》 (1984年)、《土地管理法》(1987年)、《大气污染防治法》等环境领域单行法获得通过。一直到80年代中期,环保相关的法规依然不断地在制定。

1978年,新中国第一次在宪法中对环境保护作出“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”的规定,为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定基础。

来自中华环保联合会的不完全统计显示,我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼不少于17起,其中原告不乏环保组织。

到1989年,《环境保护法》试行10年之后进行了修订,并正式颁布实施,直到2014年再次修订,中间经过了25年。这25年时间里,环保法其实经历了几个阶段:一个是到90年代中期,1992年联合国环发大会以后,世界各国的环境保护立法都在转型。1992年环发大会通过了《里约环境宣言》,确定了可持续发展的方针和原则,中国在1992年的里约环发大会中发挥了很重要的作用,回来以后中国的法律也开始更新。具体包括修订了《大气污染防治法》,修订了80年代中期制定的《水污染防治法》,且在1996年又制定了《固体废物污染环境防治法》,此后又制定了《环境噪声污染防治法》,这些污染防治的法律相继出台。

第二年的9月13日,我国通过《环境保护法》。

2011年8月,环保部向全国人大环资委提交的环保法修正案建议稿中明确提出,“因污染损害公共环境利益的,经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,可以依法向人民法院提起诉讼,要求污染者承担侵权责任。”

在这种情况下,《环境保护法》的作用越来越小,因为环保法多为原则性的规定,当时一共40多条。随着其他与污染防治有关的法律相继制定,具体实施时基本都依据这些单行的污染防治法,而《环境保护法》的作用有所削弱。而且《大气污染防治法》1995年修订后过了不到5年,到1999年又进行了一次修订。

“上世纪70年代末80年代初,国家通过的法律一般都会加上试行二字。说明大家都没有把握,也充分显示当时摸着石头过河的思想。”王灿发说。

此外,据记者了解,在民诉法修订过程中,全国人大常委会法工委认真进行了大量调研,并曾专门听取过环保部门的意见和建议。今年8月31日新通过的民诉法修改决定增加了“公益诉讼”的规定,有关机关和环保组织针对污染环境等损害社会公共利益的行为,将可以据此提起诉讼。

进入21世纪,有关部门曾有一个废掉《环境保护法》的动议。其理由是,既然各方面的污染防治法都有了,《环境保护法》也没有多少被引用的,是否还有必要保留。但这种动议遭到了国务院环境保护主管部门的强烈反对。因为《环境保护法》作为环保相关牵头的法律,也是一个综合性的法律,学者将其称为“环境保护的基本法”,还是能发挥作用的。比如它规定了国务院环境保护主管部门对环境保护实施统一监督管理,环保部门是后建的一个政府部门,此前与环境保护相关的工作分散在各个部门,而有这样的一部法律规定了环保部门的统一监督管理职责,就意味着凡是属于环境保护的工作,环保部门都可以介入。从1989年到1999年可以说是一个阶段,这一时期污染防治相关的法律在不断完善。

试行10年后,直至1989年12月26日,我国才正式发布《环境保护法》。

环保部政策法规司副司长别涛认为,建立公益诉讼制度,事实上存在“一个共识、一个焦点”。一个共识,就是社会各方认为有必要规定公益诉讼制度;一个焦点,就是谁可作为起诉主体。

2000年以后法律又发展到一个新阶段:不仅关注污染防治,同时也从其他方面来进行环境保护。比如2002年制定了《环境影响评价法》,环境影响评价这个制度专门制定了一部法律,还制定了《清洁生产促进法》《可再生能源促进法》等单项的、从某一方面促进环境保护的法律。同时,这一时期也有其他的生态保护相关的法律出台,比如《野生动物保护法》《草原法》《矿产资源法》等相继颁布。到了2010年左右,与环境保护有关的法律已经达到30多部,基本上建成了一个完整的体系。

王灿发研究生毕业后被分配到中国政法大学法律研究所。“当时环境法很不受重视,除了几所高校,很多单位都不知道有环境法。比如,1981年的法学辞典里还没有环境法这一条目。和别人说我是搞环境法的,人家还以为是搞环境卫生,扫大街的。”

目前,在我国环境公益诉讼起诉主体,主要有行政机关、检察机关、社会团体和公民个人四类。环保社会团体对环境公益诉讼有较大兴趣,也成功提起过多起环境公益诉讼。但是,鉴于环保组织数量太大,别涛建议,对于环保组织提起环境公益诉讼,应该有所限制。应当在民诉法的基础上,进一步明确:“依法登记的环境保护社会组织,可以提起环境公益诉讼。”

界面新闻:1979年当时改革开放刚刚开始,国家整体重心还是放在经济发展上,为什么会在那时候重视环境保护的立法?

上世纪80年代,我国陆续通过《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等,90年代又制定《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》,污染防治法体系逐步完善。

环保法最适合规定公益诉讼

王灿发:一是反映了我们国家领导人的远见卓识,知道环境保护在我们国家的重要性。1972年的联合国人类环境会议上,许多国家展示的环境污染导致的后果触目惊心,对我国产生了警示作用。代表团回国以后,1973年中国就召开了第一次全国环境保护工作会议。另外,中国同样积极参与了联合国环境规划署的活动,派人员作为驻联合国环境规划署的代表,当时曲格平就是代表之一。他发现世界各国在保护环境方面采取的最有利的措施就是立法,所以从联合国环境署回来以后,曲格平负责环保工作的同时也在积极地推动立法。这也是中国的环境立法发展得早、发展快很重要的原因。

当时,我国的环境问题已经显现。“一些地方发生了污染事件,比如苏州河水黑如墨、北京西郊地下水污染、官厅水库鱼有石油味儿等,问题有所显现,只是不像后来那么严重。”王灿发回忆。

关于公益诉讼,民诉法修改决定的表述是:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

环保部门从国务院的环境保护办公室到最后变成国务院组成机构,立律也发挥了很重要的作用。在《环境保护法》当中就规定了环保部门有哪些职责,以及各级人民政府要建立环境保护机构,后来历次机构改革的时候,因为有这个立法,环保部门才一步步发展起来。

他总结:“这一阶段法律规定既不全面,也不严密,法律责任处理力度不够,而且,重行政、轻民事,往往用收费手段、处罚手段,行政许可手段,较少使用民事手段促进环境法的执行和遵守。”

据此,民诉法明确规定了环境公益诉讼、消费者权益保护两类公益诉讼。关于消费者保护公益诉讼,全国人大常委会法工委有关领导在民诉法修改决定通过之后曾透露,立法机关正在抓紧修改消费者权益保护法,并正在研究当消费者权益受到侵害的时候,哪些涉及到保护消费者的组织有权提起或适宜提起公益诉讼。

界面新闻:2014年《环境保护法》修订,有着怎样的背景和意义?

一些案件颇能说明问题。1994年,江苏邳州一个养鸭大王,原本是当地的富户,但由于上游铜山县工厂排污,他养的4000多只鸭子不到10天全部死光,工厂方面拒绝赔偿,养鸭户负债累累,孩子失学。

“由此可以推想,既然立法机关认为侵害消费者权益的公益诉讼主体由消费者权益保护法规定,那么侵害环境权益的公益诉讼主体也就应当由环保法来规定。”别涛说。

王灿发:2012年十八大召开以后,“生态文明建设”列入国家五位一体建设之中,此前环保的重要性是没有提到这么高的。虽然在1984年就提出来“环境保护是我国的一项基本国策”,但是贯彻得不是那么好,执行得不是那么有力。《环境保护法》虽然1989年就正式颁布,但实际上我们的环境是越来越恶化的。在上世纪90年代我国制订的环境保护规划里,写的是“减缓环境恶化的趋势”。当时在制订规划的时候,不是写要环境变好,而是环境要恶化得慢一点,按理说这是违反1989年《环境保护法》“保护和改善环境”规定的。

王灿发免费帮助养鸭户打官司,虽然一审获胜,法院判决工厂赔偿74万元,但二审迟迟不作判决。“改变基层法院判决比较难,又怕判了执行不了,法院便出面调解,工厂最终赔偿了40万元。”

因此,他建议,国家立法机关在研究环保法修改时,应积极回应社会呼声,对环境公益诉讼主体作出明确规定。

从国家层面而言,立法是强制性规范,按理讲是必须执行和遵守的,但实际上,有的可能被执行了,比如像环境影响评价、排污收费这些能被部分地执行,但像总则里面的环境保护目的的规定,没有去真正执行。

在内蒙古赤峰,一农户种的果树遭到附近冶炼厂排放的二氧化硫侵蚀而死亡,官司一路打到内蒙古高院仍判决原告败诉,由于工厂属县招商引资项目,最终地方政府出面协调解决了问题。

别涛说,如果这一规定能够写入环保法修正案,那么,水、大气、噪声、固体废物、放射性、海洋等各个环保领域都可能出现公益诉讼,其他专项环保法律则无需分别规定。

到2012年十八大以后,生态文明建设成为一项国家战略任务来抓。这样原有的法律规定许多内容缺乏可操作性,违法处罚太轻,有一些规定得不合适。比如此前《环境影响评价法》规定,对未做环境影响评价的建设活动,可以补办环评手续,基本上很多大的项目根本就不做环评,等查出来以后补办环评手续就可过关了,因为项目建起来了,通常都不会叫停。当时法律规定得没有那么严,在这种情况下,我们的环境质量就越来越恶化,形成了一种高投入、高污染、低产出的粗放式的发展。

“很多案子等于是和政府打官司,非常难,最终也不是完全按法治方式解决的。”

包括马骧聪、王灿发、汪劲、吕忠梅等在内的著名环境法学家一致认为,环保法征求意见稿应该对民诉法有关环境公益诉讼规定做出回应。

这种情况促使我们国家必须加强环境保护。实际上,《环境保护法》在2011年就开始启动修订,2012年就已经送至全国人大审议了,但征求意见时,遭到了社会各界的反对,包括当时环保部都不同意匆忙通过修订草案。中国法学会环境资源法研究会的10多位专家就在北大开会,说坚决反对修订草案盲目地被通过,而且给吴邦国委员长写了一封信。后来吴邦国在专家座谈会表示,如果大家不同意这个草案,我们就不会盲目地通过。所以2012年这一个草案没有再被提交到全国人大常委会去讨论,到2013年换届以后,才重新启动了《环境保护法》的修改。

王灿发由此想到,很多污染受害者无法得到赔偿,很多污染企业不承担任何后果,导致他们更加不守法,更加肆无忌惮地污染环境。要让这些污染环境的单位付出一定的代价,这样法律才能得到执行和遵守。

“很难设想,在综合性的环保法之外,还有哪部其他单项环保法律更适合规定环境公益诉讼。”别涛说。

当时大家反对《环境保护法》的修订草案征求意见稿,一是认为修订草案没有新意,比如像《环境保护法》的原则,本来应该把“保护优先”“预防为主”都写上去的,结果没有写;再者,重要的管理制度也没有规定,比如环保社会组织反映最多的环境公益诉讼制度也没写进去;此外,按日记罚、查封扣押等这些重要的措施都没有规定。这样修改后的的法律中,就没有多大的作用,因此就受到了许多人的反对。

预防性立法

民诉法相关精神应予落实

界面新闻:修订之后的《环境保护法》有哪些关键性的变化?

1992年,联合国环境发展大会召开后,在全球范围内环境法开始更新。1995年,我国修订《大气污染防治法》,1996年又修订《水污染防治法》,修订中开始贯彻公众参与理念。“比如,环境影响评价中要有公众意见,我国的环境法开始与世界各国的环境法接轨。”王灿发说。

哪些社会组织适合提起环境公益诉讼?这是最为敏感也是争议最大的问题。对此,别涛的看法是,对不同的社会组织应有所区别。

王灿发:2014年4月24日通过的新法律有了很多的亮点,比如修订之后的环保法规定了“保护优先”,这实际上是处理经济发展与环境保护之间的一个原则,当经济发展跟环境保护产生矛盾的时候,谁上谁不上?按“保护优先”的原则,就是让经济发展活动往后让一让。别看这个原则很简短,但它反映了一种指导思想。另外,新的环保法规定了地方人民政府对环境质量负责,规定了一整套的考核制度,包括上级政府对下级政府的环境保护目标实现情况进行考核,本级的人民政府对有关部门环境保护职责履行的情况进行考核,而且要进行公布,让政府真正承担起了环境保护的职责。还有,像总量控制制度、排污许可证制度都作为一项重要的制度来规定,也规定了查封扣押这些措施,以及按日连续处罚,而且把公众参与和信息公开作为专门的一章增加,充分发挥公众的力量。

1999年,王灿发告别单枪匹马,在一家基金会的帮助下建立中国政法大学污染受害者法律帮助中心,并开通热线电话,以帮助更多环境污染受害者。

根据我国民政主管部门的分类,社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。截至2011年年底,全国登记在册的各类社会组织共有45.7万个。其中:社会团体25.3万个,民办非企业单位20.2万个,基金会2510个。此外,还有大量未经登记注册的社会组织。